政府競爭:地方治理中「任期制」的政府信用潰損

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民主政治藉由選舉制度運行,其中「任期制」是一個重要內涵。長久以來,對於「任期制」的討論,一方面是「連任屆期之限制」禁止行政官員無限期連任以阻止獨裁者、庸吏或黑金勢力長期把持政治權力;另一方面,則是蘊喻「罷免(定期改選)」之義,行政官員應定期接受最新民意的檢視,必要時藉政黨輪替再輪替而令其去職。如今,台灣的多個地方縣市均一再飽受行政首長「五日京兆」之苦,任期根本無心「做滿」,遑論「做好」,嚴重危及「政府競爭力」核心之「政府信用」。

行諸有年的地方政府行政首長施政滿意度評比告訴我們,民選行政首長一旦求官他去,無任何民意基礎的派代繼任者通常會進入一種「消極政府」的看守狀態,或是「沒有明天」式的瘋狂權錢交易,施政滿意度立刻跳崖式崩落。派代者心態上多仰承原任者上意,對同黨黨內之其他擬接任競爭者不是別有所圖的派系區隔,就是巧立名目地動用行政資源進行輔選,嚴重威脅政府信用、行政中立與選舉公正;而這種「消極政府」其他諸多的觀望性怠惰不作為,對於政府信用的破壞更是無法估算的。

重建政府信用,必須跳脫對政客專致治理的主觀期待,應該建立客觀制度而增修選罷法相關條文:未能信守任期制之選票付託而半途改選其他公職的地方行政首長,以致政見無法兌現或是人亡政息,應沒入其登記參選保證金(當選者保證金之退還延至任期屆滿)、追回選舉補助款、徵繳辦理出缺補選之競選經費和課以違反誠信原則之罰鍰。規避補選之「請假」參選者,仍不應寬免,應另議之。

現代城市競爭就是城市管理主體地方政府之間信用掛帥的經濟競爭,城市管理者的英明與誠信之外,政府與民間協力的「治理分權」、社區主義轉向跨域治理和財稅寬免激勵是眾多學術研究成果所共同指出的關鍵起點,說到頭這一切地方政府自身才是推動城市競爭的核心角色。

財稅寬免理當會激勵企業「用腳投票」。為了實現效用最大化目標,個體通過「用腳投票」的跨行政區域遷移,在地方政府之間存在市場性競爭機制,地方政府藉由「財政分權」得提供地方性公共服務、土地或稅賦條件等可以降低中央政府統一提供一致公共服務的效率低落。目前的中央與地方的「財政分權」,始終停留在爭執統籌分配款或補助款的拉鋸,而非「課稅權」的「非中央化」,交通條件之外,台灣城市競爭很難看出博奕之間所需的優勢或劣勢。

關於《財政收支劃分法》的修正,不少縣市建議應把「污染指數」納入考量,這仍然是擺在爭執統籌分配款或補助款的思路窠臼之中。財政部替我們擔心,若把污染程度跟地方財政過度連結,未來恐怕沒有地方政府會認真把關污染問題;但是,「污染課稅權」的下放跟政府信用、城市競爭力擺在一起,一個民主有信用的地方政府自會有對應之策。(蘇嘉宏/輔英科技大學教授)