台灣養生村與大陸康健地產開發之探索性分析比較

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台灣養生村與大陸康健地產開發之探索性分析比較

南華大學旅遊管理研究系所助理教授/林倩綺

台北大學經營管理所教授/方文昌

  聯合國衛生組織將65歲人口佔其總人口比率在14%以上的國家,定義為高齡社會(Aging society),在20%以上的國家則為超高齡社會;近年來台灣老年人口增加速度快速,隨著環境、醫療、科技的精進,高齡族群已呈現快速增加的現象,經建會推估,2030年左右台灣老年人口比率將升高為27.36%。根據內政部(2014年)的統計,台灣65歲以上的高齡者已佔總人數13.5%,已基近高齡社會;行政院國家發展委員會於2014 年的人口推估,至2025年高齡人口總數的比例將高達20%,台灣將成為超高齡社會,人口老化的速度逼近世界第一,針對高齡人口的住宅規劃與商機,在高齡人口的福利等議題的政策落實已是刻不容緩的時刻。在中國人口統計資料顯示,截至2017年底,60歲及以上之人口大約2.41億人,佔總人口數約17.3%,其中在2016增加人口首次超過1000萬人,以此推估,大約在2050年左右,中國之老年人口數將達到4.8億左右,約佔屆時之總人口數的34.9%,也意味著,在經濟尚未完全成熟前,便將進入人口高齡化社會;然而,2017年全國出生人口低於2016年[1],遠低於2261萬人的預期,此數字低於2016年出生人口數;2017年出生人口數為1786萬人[2],低於2007萬人的預測,故中國人口老化在經濟發展、科技進步與生育率下降的助力下,使得人口結構呈現老齡化趨向,其超過60歲之老人之總人口數約2.3億,佔總人口16.7%,超過65歲以上的老人約1.5億,佔總人口比例約10.8%,屆時將佔全球老人總數的1/4,亞洲高齡人口的2/5,故高齡政策與實際配套之行動亦為當務之急。本文試圖就政治、經濟、社會、技術、環境、法律等面向,分析比較兩岸目前在高齡人口的住宅政策與評估上之現狀與差異,並就中國與台灣因應高齡化趨向之政策及措施,就政治、經濟、環境、都計等面向作分析比較,作為政策規劃與實際推動方式上之參考。

  世界先進國家高齡人口增加將會徹底改變人口結構和需求,且同樣面臨人口老化的現象,雖因老化速度快慢而有所差異,然其面對老化之因應足堪我借鏡;先進國家目前以澳洲與日本而言,在1985年左右其65歲以上人口比率同時達到10%,然而日本卻在20年間由10%增加至20%,澳洲則預估在45年左右才增加至20%;1990年左右,澳洲與日本在80歲以上人口約為2%,而進入21世紀後,日本亦快速增加中,若以日本為亞洲已開發國家的先驅,亞洲國家面臨高齡化趨勢的速度及有可能高於歐美已開發國家的可能,故參考他國政策擬定與配套,實為當務之急。

  依據台灣內政部統計處報告指出[3],台灣的高齡人口增長之速度極快,故在經濟、醫療、居住、生活等面向所面對的問題緊接而來,經濟狀況上,台灣高林族群生活費來源多以自己儲蓄、子女提供、退休金和保險金等為主要來源[4],政府救助及津貼及退休金、撫恤金、保險給付等都相對提高,政府也注意到高齡族群經濟安全的相關議題,然高齡族群在需要補助上卻也提高了7.8%左右,反映出高齡族群在物質需求的提高。在醫療費用上增加之力道亦增強,因高齡族群因抵抗力降低,罹患面性病多,治療時間與費用亦相對增加[5],尤以免費健檢、中低收入之生活津貼,可見醫療服務為高齡族群之最需,然健保所造成之負擔,使得政府角色亦吃重。在居住方面之觀念,華人傳統觀念的養兒防老,故台灣150萬的高齡族群,與子女同住者有89萬1000人,24萬2000人與配偶同住,獨居者共29萬5000人左右,然與子女同住有下降之趨勢。然心理調適問題在高齡族群退休後,由於生活方式之巨大變化,而有恐懼不安的不穩定性,故在居住問題上,老人對於生活安排,有66.96%不願意使用安養照護機構,對生活的期望,以「生體健康的生活」為最高,其次為「與家人團圓和樂生活」,接下來為,「經濟來源無虞」,然其對於未來最擔心的事情,以「健康問題」為首,「經濟來源」為次,顧高齡人口的生活安排成為重要的議題。以上之調查結果顯示,台灣的高齡族群習慣住在熟悉環境中,選擇使用機構安養照護的比例目前不高,故政府目前推動居家、社區式照護,提供安養空間以外之多元選擇。

  然從澳洲、日本以及台灣狀況而言,年長者與子女同住的比例一直下降,在日本發展之經驗更趨於群居,然就房市發展趨勢,老人住宅成為具潛力的一項,亦即老人住宅或相關類似產品有越來越多需求,高齡族群自成生活圈的趨勢,成為老人套房、社區、住宅等房屋市場的熱門產品。政府自2001年綺,將「老人住宅」納入公共政策推動,期在居住空間提供高齡群有尊嚴、自主且更為便利之需求;然城鄉差距,青壯人口往都會移動,使農業縣區,高齡農民獨居比率增加,農村社區高齡化與慢性疾病衍生之失能長者問題日益嚴重,若移往都會之子欲照顧高齡失能者,高齡者移居至都會,亦影響至農村原有建築空屋率,因此「在地老化(Aging in place」的「社區照護」系統,極為迫切需要;面對上述之照護問題,台灣的高齡族群照護政策,正式於2003年將「老人住宅」納入公共政策。,鼓勵民間興建老人社區提供老人生活空間;並於2005年啟動「台灣健康社區六星計畫」,藉由全國各社區設置觀點,並建構符合需求的社區協助式照護環境來服務老人,透過建置為高齡族群的生活住宅並透過社區關懷據點之相互姓,強化老人照護系統;然就老人住宅政策實施後,尚無民間興建個案,而民間在此之前便已有「老人社區-養生村」之個案,而其建造單位皆為企業集團,目前已有的以台塑集團之養生文化村與潤福集團之生活新象為代表,然其建造時間皆早於政府頒布相關政策措施之前,故此二案皆未受惠於政府所推動之民間參與公共建設法之優惠與獎勵。

  台灣早期的住宅政策發展趨勢,政府未有整體之規劃,直至1950年代左右才開始重視住宅市場,故在「住者有其屋的政策下」,開始廣建國民住宅,後因經濟發展階段不同,而有幾個階段的實施,從「國民住宅貸款條例」,政府貸款興建國民住宅,並貸款機關興建軍公教住宅,也鼓勵民間自行興建住宅。之後的國民住宅條例,是由國家直接興建國民住宅,出售較低收入家庭者,其後修訂施行增訂貸款人民自件國民住宅與獎勵投資興建國民住宅專章中,引進民間力量與資源,廣件國民住宅以達到以量制價的目的。在1989年,頒布「輔助人民貸款自購住宅辦法」,政府以住宅補貼方式,補助中低收入家庭,購置民間投資興建之住宅,在1989年,為強化經濟體質,行政院提出「健全土地及住宅政策,強化政策效能,研擬住宅政策與住宅法」,提供多元化的住宅補貼措施,使不同階層家庭能夠負擔住宅消費之支出,取得並享有事宜之居住品質與環境。政策導向為福利政策的「國宅政策」,卻導致長期以來住宅環境不良。

  關於高齡族群之住宅政策部分起步較晚,直至1990年修訂「老人福利法」中,才增訂了三代同堂的優先承租條款[6],亦以專案方式鼓勵民間興建老人安居住宅,供老人租賃,以棕和管理之方式運作,至此開始了老人住宅列入公共政策之舉。2001年行政院「促進民間參與老人住宅建設推動方案」會議通過後,將老人住宅列為優先推動列為「促進民間參與公共建設」的項目[7],此舉對於高齡族群之保障在於將老人住宅列為社會福利設施項目、透過將營利事業組織經營老人住宅業列為營利事業登記項目、協助民間排除用地取得障礙、提高老人住宅之容積率、投資獎勵、提供低利貸款、提供資訊、加強住宅建設宣導並排除抗爭,此效益在於:

一、以促進參與方式鼓勵民間參與老人住宅建設,得以內政部訂定之「建築技術規則建築設計施工的十六張老人住宅專章」、「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」和「老人住宅綜合管理要點」等配套規定加以規範,使老人住宅之設備、無障礙環境標準化,為高齡族群營造安全舒適的家,並確保其周全之照護服務。

二、藉由企業化經營管理,提供多元化服務,將使入住老人享有高貴不貴的生活環境。

三、簡化土地取得、變更之作業程序,並提升促進民間參與之行政效率。

  內政部在2001年12月增定「建築技術規則建築設計施工編的16章老人住宅」,並訂定「老人住宅基本設施及設備規劃設計規範」,並於2001年12月頒布,在爾後修訂「老人住宅綜合管理要點」[8],明定老人住宅之申請設置與營運管理規劃;顧台灣在老人住宅相關法令方向如下:

一、興建地點以都市土地為主,非都市土地次之,以群聚集其高齡需求之功能性為導向,並避免獨居

二、只租不售,避免售後而忽略爾後服務管理之永續性

三、住宅設計服務空間包含居室服務空間、共用與公共服務空間,並求寬敞、便利及無障礙環境。

四、外部空間規劃應求安全、方便、舒適以及無障礙環境之必要

  台灣在老人居住空間並設計相關細則,並加以規範,為提供老人安全、自主、有尊嚴之生活環境;而民間的養生村,其設施優於政府訂定規範之標準,只是其收費標準高,提供了高經濟收入老人優渥之居住社區,而未能普遍化,此為高齡族群漸趨成長,而相關之供給平台卻無法相對平衡的挑戰。

  中國之房地產的傳統單一住宅開發模式已臻飽和,隨著高齡人口的增長與高齡化社會的現實,養老需求已漸呈現供不應求的現狀,需求推動了新的市場,此狀況激勵了傳統房地產的多角思考,在市場導向的潮流下,養老取向的地產規劃與建置因應而生。在多重養老體系的需求下,養老體系未臻完善以及養老資源的紛沓多元情況下,適逢房地產的發展遲緩點,亟欲尋求新的利基增長,養老與地產之結合便成了許多業者的灘頭堡;此波潮流雖然僅有短短幾年時間,其樣態卻衍生了多樣路線,諸如養老護理、醫療保健、休閒服務、文化行旅、金融服務等業態,在眾聲喧嘩的多元發展中,一股創新的開發與營運模式,成為一股新興的發展力道。

  高齡住宅政策在中國稱為養老地產,其操作型定義為房地產開發企業或相關的社會機構推出適合高齡族群居住、且針對高齡族群社會活動需要,並提供健康取向的良好基礎設施保障的住宅產品。其重要前提乃針對城市是否適宜做為養老地產專案選址的情況下,進一步作為專案選址。此種沒事彌補傳統康體養生及養老模式功能和需求方面不足之處,亦結合,房地產行業語養老理念發展趨勢的作用,並補足社會發展中養老體系之區塊,此模式在中國為值得開發且具有巨大發展潛力。

  康養地產之定義可就學術界、產業界、行為學和生命學的角度做概念整理;就學術界的角度,將健康和養生著重在生命體,用健康和養生概念來解釋兩者的內容,就產業界的角度,認為康養是健康與養老,就行為學的角度,將康養作為一種行為活動,將康養視為身心健康的結合,健康是目的,養老是方法;從生命學的角度,生命長度與生命廣度以及生命自由度;從上述之定義,以下針對中國康養地產之現狀與前景作幾點分析:

一、現代社會小家庭結構增加

  傳統農業社會的轉變與城鎮化發展,現代社會的家庭結構傾向小型化,又因華夏社會體系文化邏輯之養兒育女導向,對於高齡長輩的重視程度有轉化的趨向,西方文化基底的現代化社會邏輯使空巢高齡族群增加,觀念的改變使高齡人口漸漸願意投資於自身之消費,華夏體系之積累後消費之觀念,高齡族群在進入一定的年齡或退休後,亦有一定的消費能力,而政府在養老保障制度的擬定,亦使養老消費群體具備實際的消費動能。

二、經濟發展社會觀念的轉變

  根據估算,中國高齡市場之需求具有近億萬元人民幣,然目前供給高齡族群之相關產品還不足500億人民幣,現有之高齡人口因應模式已漸漸不符時代需求,大多數高齡人口還停留在傳統的養兒方老的居家式或養老院照護等,對高齡人口的友善程度不足,實際需求亦過時;另供給高齡族群之空間亦不敷使用,例如無障礙設施之缺乏、健康中心與緊急救護中心之不足、針對高齡族群之辨識系統、高齡族群身心靈中心,休閒遊憩空間與肢體活動場域等設計等之闕如等,是目前居家型空間與已有的養老院等設計不足之處,因此,成功提供高齡人口舒適養生之健康空間之個案有限。

三、養老地產開發供應量不足

  因應大量且增長快速的高齡族群,且面對觀念轉變的社會,足夠的空間住宅與友善高齡族群的設計,有賴高於現行已有空間限制之專案建置計畫之投入,無量已有之居家式養老空間之改造、傳統住宅空間之轉型建置、或專為此族群設計的大量體有迫切之需求,現狀實有其容納之限制。

四、政府政策制度的保障措施

  在國家政社指導方針之養老規劃政策[9]中指出9037的養老導引方針,亦即90%的高齡人在社會化服務協助下通過家庭照料養老,7%的高齡族群透過購買社區照顧服務楊老,3%的高齡族群入住養老服務機構,以集中養老的方式進行;在這政策方針方向下,對高齡族群所趨之制度、組織、規模、營運、管理等體系作可持續發展之運作。

五、康養地產市場的開發成熟

  此地產開發是因應高齡化時代特有之規劃觀念,以經濟發展的商業主體與數量增多與比例增價的高齡族群為服務對象,有其社會與人口結構上之平衡性,是一種實際且具利基的複合式地產模式,主題取向與化約式管理,並以地產服務的基礎的結合,可將已有的住宅管理模式轉化成適合高齡人口價值的服務,建造適合高齡族群的住宅空間與行為需求。就長期而言,新管理與運作模式的開發亦有其創新性與發展性。

六、康養市場的前景發展

  雖有極大的發展空間,然處於供不應求狀態仍會有一大段時間,然中階的高齡公寓住宅或高階之高齡別墅等居住空間經常一推出便售罄之狀況,需求的迫切已不言自明,投資者亦嗅到其商機之潛能,消費能力增強的出口將是投資於高齡族群自身健康與自我實現,居住與活動平台空間將是房地產業態的重要方向。

  就上述之分析,康健地產的發展動能已兼具,然環境分析與戰略方向之分析是因應此產業成功與否之重要工具;故以下針對康養地產行業就政策、經濟、社會、技術、自然、法律等面向作相關分析以作為衝擊因應之參考;

一、政策影響:

  政策對於此行業之衝擊,包含法令規範、歲收貨幣土地使用與城鎮規劃,更進一步而言,在投資、建設及營運等階段受到政策變化的波動風險等;諸如

1.社區區域規劃:建築覆蓋率與容積率等現有法規對於房地產投入高齡族群居住空間之調整與否,周邊房舍高度限制與本體建築之相對空間配比等,原有社區之設施與城鎮交通路線變化對區域環境的影響等;

2.開發成本考量:成本中的購地、社區、人流、設施等若較為完備,其成本價格必高,若為新開發地區或市鎮,其相關設施與既有條件相對較弱,廠商必要之投資與政府是否完善建置有其政治變動性之可能、土地用途之未明確等,將影響廠商投資意願

3.稅收補貼風險:中國目前在對於養老服務事業和產業等,諸如融資、用地、補貼、稅收減免等皆有一系列之補貼,卻尚未納入養老地產

二、經濟影響:

  受經濟影響且造成經濟風險的原因很多,專案所在之在地經濟發展水準、通貨膨脹、融資與利率變化等皆為其波動因素;地產經紀環境又包含區域經濟發展水平、地產投資規模、商品房銷售面積、房地產開發投資額等;就融資風險而言,康養地產專案投資資金需求較一班專案大,然目前大陸針對康養地產項目之融資管道較少,在需求增加後,使得融資問題凸顯;雖然私募股權基金亦開始出現,然因發展未成熟,使得應運費用風險亦高,而對高齡族群醫療的專業敬業精神、醫療護理團隊以及長期專業服務營運機構的缺乏,而高效配套服務日常運行成本極高,使得康養地產面齡高成本營運之費用風險,且面臨費用變化風險,故殂經濟學視角而言的消費、投資、出口的經濟發展三動力,在中國仰賴的凱因斯思想,對於投資的依賴性強,然消費的作用力不足情況下,導致產能過剩的情況嚴重;康養地產面臨資金鏈常短、欲融資方式選擇與融資效率高低、宏觀金融市場波動問題等,皆對康養地產投資造成相對負面之影響。

三、社會風險:

  當康養地產之觀念尚未廣泛風行,已開發之銷售卻已陷入困警,因此,對於擬開發區域進行市場風險分析顯得尤其重要。社會風險乃目前社會氛圍下市場供給與消費者需求對接的不穩定、不確定性與開發經驗不足所產生的市場進入風險,包含對康養地產市場消費的接受度、高齡族群旅遊者的市場消費能力、地產專案開發成熟度、高齡族群旅遊消費者的購買感之與事後評價等,例如文化風險、空置風險、市場定價風險、醫療因素等…

四、技術風險:

  就技術層面而言,以住宅社區之康養地產之選址應盡量在養老設施覆蓋較少,公共資源較為齊全的區域,附近應有醫院、公園空間、購物場等公共服務設施以符合高齡族群就醫、休閒、生活之所需;然就目前一般區域,要能夠有相關資源具足之資源有限,而規劃開發的規模風險,不僅要能夠符合投資和經營之經濟效益,還要達成社區婦誤的需求等,且家庭分為導向的老人住宅導向,因此曲要考慮相關設施的共用半徑內是否合適,設備和設施亦趨考量高齡族群之人體尺度與心理、生理等特點之健康設計,故在適老公能設計風險和套型設計風險等有其專業的技術性。

五、自然環境

  康養地產除供給高齡族群相當程度量身訂做的空間外,養生為其重要之核心價值,而生態環境之健全與健康是為養生之基礎條件,其中,自然生態之條間直接影響開發選址;鄰水環境、空氣良率、綠化、森林覆蓋率與日照代表該因素的指標,而道路設施、公共交通與養老設施接為關聯性指標之評價因素;移居城市的推動、環境保護力的加大、空氣達標天數比例(AQI)提高,PM2.5濃度的下降、城市綠化程度、新增綠地面積等,建成區域綠化覆蓋率達高標等,接為影響地產開發之關鍵因素。

六、法律風險

  對於綜合性極強之康養地產產業,其開發與營運涉及到面相多元,諸如飲食、交通、保險、遊覽、娛樂、醫療等多項產業的橫向合作,形成一套產業開發鍊,涉及複雜之法律關係與風險。國家行政部門與各級政府對於土地性質、法規健全與否、綠地資源與旅遊管理等是否能讓康養地產在相關項目上順利進行融資、投資、建設與營運,且獲得相當程度的利潤等皆為法律面向的考慮;以地產分析之角度,大陸近年在「庫存」效率化的趨勢,地方政府對中央政策的響應,推出一系列的房企政策和規定,例如課地方政府執行購買商辦便補助契稅和房屋稅,調整住房保障,放寬進入門檻;為抑止外資購買,度方政府實行「三限政策」[10],抑制房價調上漲過快,有的省分對於公積金政策進行調整,並以個稅抵扣房貸,開放落戶限制並推出化解房地產庫存的措施,如放寬落戶條件、支持農業轉移人口購房,擴大住房公雞金使用範圍、引導房企適當將低房價等措施。康養地產原則上是以地產為平台、健康養生為其核心,投資開發以建築為主體之住宅、商議、醫療等適合高齡族群之基礎設施,並兼具城市功能和產業功能之新型地產開發模式,隨著大陸城鎮化進程,進行產業結構的調整,因高齡化趨勢,使此新模式得以透過人口結構得以落實。

  綜合兩岸在人口結構受到高齡族群的急遽增多,在社會樣態勢必面臨巨大之變化,高齡族群之健康與生活議題之探討及具體措施刻不容緩,本研究分析綜合以下幾種現狀:

一、主政者皆已啟動政策規劃因應,然實際作為仍以舊有傳統居住態樣以及傳統民情之影響。

二、在民間參與上,包含企業與個人參與的未竟普及,使較為完備且具規模之高齡族群居住空間,仍陷於薪資水平或社會階級在金字塔頂端之群體,另一方面,針對高齡族群的社會照護與福利,仍具焦在老人之醫療,而癒療與身心靈健康之實質措施較為侷限。

三、對於高齡族群因應措施相對趨向兩極化發展,民間個案多以社會階級高與消費力道較強之高齡者為設計導向,公共事務之主事者對高齡族群之照護亦聚焦在福利措施,日間關懷與老人津貼或對於獨居老人之照護等。

四、受限於現有都會空間發展飽和與城鎮空間之空洞化影響,高齡族群亦或在公共空間之承載量受限,亦或因身心病狀而離開既有生活之空間,在身心理方面受到相當的影響。

五、針對整體高齡族群居住空間的整體規劃還未有突破傳統之前瞻性案例,多以單一住宅作為高齡族群居住之考量,然就針對高齡族群健康生活需求之整體設計規劃較為闕如。

六、各種空間尚未完備友善老人的具體措施,對於高齡族群之想像仍多以病、弱、照護為主,除無障礙空間較為具體,對於高齡族群不同社會樣態的規劃較少,故高齡族群

七、相關法令未上未意識到對於高齡族群相關需求之獎勵與支持,受限於既有之相關建築建造與都市計畫等規定,醫療系統之專業導向與相關休閒活動設施與旅遊之整體規劃等皆還在探索階段。

八、針對高齡族群之大型建案在數量上與高齡族群增長的速度比例未能平衡,供給數量不及社會需求之速度。

本研究分析比較後,就目前兩岸在高齡族群健康養老以及照護上作以下幾點建議:

一、針對高齡族群居住空間的政策方向應逐漸將對應之措施完備化

二、應系統化建置高齡族群之療癒資訊與知識,並針對高齡族群身心靈健康作實質的配套規劃

三、針對高齡族群醫療體系的整備應可逐步建置專業化導向之區塊

四、提供高齡族群相當程度與數量之公共空間與活動應由主事者及早實質啟動。

五、對於民間參與之普及化應由法規面實質討論與考量,獎勵化措施應可更為實際與具體。

六、透過高齡族群的社會比例增加,建構對於生命的健康身心態度,讓生命除了長度以外,更藉著壽命的增長擴大價值的廣度。

[1] 中國大陸人口統計資料

[2] 中國家衛計委的統計

[3] 內政部統計處「台閩地區老人狀況調查報告」

[4] 內政部社會司所作之老人經濟調查表,2000年與2002年分別增加了1.96%與1.25%。

[5] 內政部社會司所作老人對福利措施需求度

[6] 老人福利法第15條

[7] 老人住宅被列為「促進民間餐與公共建設法第3條第1項第5款之社會及勞工之福利設施」;依「促進民間參與公共建設施行細則」第8條第3 款規定列入公共建設之項目。

[8] 94年8月15日修訂

[9] 2011年民政部<社會養老服務體系建設”十二五”>規劃

[10]房地限購、限貸、土地拍面現價