論兩岸關係條例政治性內容條款對兩岸交流的限縮

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論兩岸關係條例政治性內容條款對兩岸交流的限縮

衛芷言[1]

  台灣地區近兩年間有多項關於兩岸交流的學校、團體或某種活動,因其内容涉及「政治性內容」,受主管兩岸關係的部門或其他部門認為有違反法律問題,引發政治及社會上有不同意見的討論。在兩岸間各種交流日趨頻繁,且交流的主體涵概範圍,交流實質内容與層面深入繁複的今日,管理部門對兩岸交流設以限制並以相對嚴厲的手段予以管控,似乎有著不尋常的意義。尤其是自從蔡英文女士擔任台灣地區領導人,兩岸間政治互動幾近封凍的現階段而論,管理部門從嚴廣泛的對交流活動的性質進行前所未有的限縮,其意義及其影響,值得探討。

壹、兩岸人民關係條例的政治性內容條款

  拙文細查「台灣地區與大陸地區人民關係條例」(以下簡稱兩岸條例)之立法過程,發現該條例自1992年首次公布實施以來,歷經1993、1994、1995、1996、1997、2000、2002年共七次增補修改,十年間未有出現關於禁止或限制台灣地區主體與大陸地區主體交流時涉有政治性內容或政治性言論之規範,在2002年以前該條例之修法大多係針對文字細節予以小幅或微幅修法。2003年兩岸條例通過了台灣地區行政及立法部門史無前例,且自該年度之後亦無後續的大幅度、大範圍面積修法,不僅變動許多條文文字,更是新增多條規範,拙文所提及之對政治性言論或政治性交流内容的限制禁止,是首次以多項條文的出現在多個篇章中,以下即逐條逐項詳細列舉之。

一、對臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書,認定為具有政治性的協議,僅能由主管兩岸事務的部門,或該部門委託的機構團體同意辦理。[2]

二、臺灣地區人民、法人、團體或其他機構,除主管部門同意外,禁止與大陸地區人民、法人、團體或其他機構有涉及政治內容的各種合作行為。

三、臺灣地區非營利法人、團體或其他機構,與大陸地區人民、法人、團體或其他機構,盡止有涉政治性內容之合作行為。[3]

四、台灣地區各級學校與大陸地區各級學校,未向台灣主管教育部門申報前,不得締結聯盟或有書面約定。亦禁止於締結聯盟或書面約定之合作中涉有政治性內容。[4]

五、在台灣地區從事廣告之播映、刊登等活動的大陸地區物品、勞務、服務或其他事項,禁止從事具有任何政治性目的之宣傳。[5]

  以上各款條文,於台灣地區係為陳水扁先生擔任領導人時制訂通過,是兩岸條例自1992年創立至今26年間最大的一次修改新增,也是增加限制或禁止規範最多的一次修法。另外從內容上看,兩岸條例的篇章大致上分為對交流主體之規範、主管部門對限制或禁止具公權力作用的行政法律關係規範,以及以一般民間往來的民事、親屬關係、商業投資行為為範圍的民事法律關係規範,除了民事關係相當細瑣繁複,多年來返復修改,已成常態之外,該次2003年之大範圍修法,是對具公權力作用的行政法律關係規範新增禁止或限制規定中最多的一次修法,顯然有相當重要的意義。從限制與禁止的行為來看,除了不准未獲授權的人民團體或受託者與大陸方面對接的主體進行有關政治性的協議之外,對台灣各種與大陸交流的主體禁止為各種層面或類型的政治性合作行為,禁止具有政治性內容的宣傳等等,幾乎覆蓋各種層面,對兩岸間幾近全面的政治性交流與活動設下限制與禁止,並對違反者設有予以處罰的規定。

貳、兩岸條例限縮政治性交流相關的規範評析

一、受限縮政治性交流之相關主體與其義務、負擔

  兩岸條例於前開2003年增修的版本中,關於以政治性內容限縮或禁止相關行為的規定,新增加了第33條之1至第33之3共三條條文。第33條之1的第1項第2款,先規定「台灣地區人民、法人、團體或其他機構,非經主管部門許可,不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構,為涉及政治性內容之合作行為」。第33條之1第2項規定文字復載明「臺灣地區非營利法人、團體或其他機構,與大陸地區人民、法人、團體或其他機構之合作行為,不得違反法令規定或涉有政治性內容;如依其他法令規定,應將預算、決算報告報主管機關者,並應同時將其合作行為向主管機關申報。」而又在第33條之3另規定「臺灣地區各級學校與大陸地區學校締結聯盟或為書面約定之合作行為,應先向教育部申報,於教育部受理其提出完整申報之日起三十日內,不得為該締結聯盟或書面約定之合作行為;教育部未於三十日內決定者,視為同意。前項締結聯盟或書面約定之合作內容,不得違反法令規定或涉有政治性內容。」上開數項於同年度增修的規範條款,同時出現對台灣地區與大陸地區對接對象進行各種交流合作時,主管部門認為不得有任何涉及政治性內容的合作或相當的行為,是為兩岸交流多年來針對各種主體在進行交流活動時,對涉及政治性内容的行為所為的最高度且最廣泛的限縮,而在立法多年未予以大範圍執行適用的今日,卻頻繁的在各種主體與各種層面的交流活動中,漸次活躍,多項交流活動受到主管部門的警告、關切,實在不能不探討這些相關規範的變化以及其所造成的影響。

  根據當年修改增加本條規範的立法意旨,第33條之1第2項規定,是「臺灣地區非營利法人、團體或其他機構,與大陸地區人民、法人、團體或其他機構之合作行為,不得違反法令規定或涉有政治性內容;另參考人民團體法第三十四條及財團法人監督管理相關規定,此等團體依規定,應每年將預算、決算報告陳報主管機關,爰規定如有與大陸地區人民、法人、團體或其他機構為合作行為者,亦應同時向主管機關申報,說明交流情況。爰明定第二項規定」因此根據本法的立法意旨,應該係對台灣的非營利法人、團體或其他機構等主體,與大陸地區項目對接對象進行各種合作行為時,增添了兩種法律上的負擔與義務,其一是不得涉有政治性內容,另一則是依照台灣地區的人民團體法律規定,應於每年向主管機關申報說明與大陸地區從事各種合作行為時與對接對象的交流情況。

  而第33條之3關於對台灣地區各級學校與大陸地區學校「締結聯盟或為書面約定之合作行為」,依立法的意旨,則係欲達成兩項理由或目的「二、為建立兩岸學術交流秩序化,對於臺灣地區各級學校與大陸地區學校締結姐妹校,兄弟校、友好學校等聯盟或為其他書面約定之合作行為,採行申報異議制,爰明定第一項規定。三、有關兩岸學校締結聯盟或為書面約定之合作行為,參酌修正條文第三十三條之一有關非營利法人之規範,亦不得違反法令規定或涉及政治性內容,爰明定第二項。」此一於2003年所增添的新增規定,意義上亦有兩項新增的限制,首先是要求台灣的教育單位與大陸地區對接教育單位發展締結各種以文字約定的合作行為時,需先向教育主管部門申報,若教育主管部分未對擬進行的聯盟或書面約定等合作事務有異議,又或者申報後三十日内未有意見者,始為同意。其反面解釋便是未申報或申報後三十日内有意見者,皆屬不同意,而可以推定主管教育部門認為該以文字約定的合作行為是屬違法。至於其後果,在上開兩條法律規範意旨,及後附的處罰規定中,除了處罰行為主體,也就是行為人、法人團體或學校新台幣一萬元至五十萬元的罰鍰外,另外根據違反法律規定的行為基本無效論,這類的「台灣非營利法人、團體或其他機構等主體,與大陸地區項目對接對象進行各種合作行為」、「台灣教育單位與大陸教育單位發展締結各種以文字約定的合作行為」最終在台灣地區的法律意義上終為無效,得不到各種法律上的支持,不能實現最終受法制保護的效果。

二、限縮政治性交流規範之特色及其影響

  在此二條規範之前,兩岸條例類似文字實際上有更為嚴格的規範,據2003年以前的類似規定所載,臺灣地區人民、法人、團體或其他機構,非經主管機關許可,不得為大陸地區法人、團體或其他機構之成員或擔任其任何職務;亦不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立法人、團體、其他機構或締結聯盟。雖然文字意義解釋上,過去的舊規範顯然較上開新增規定更為寬廣,但是本條在過去尚未有過廣泛的適用,而依本條對台灣地區人民法人等主體的執行,解釋上尚且採取從寬的認定與適用,並未有過大的爭議。現行規定亦產生兩種特色。其一是這類限制台灣地區主體與大陸地區交流的條款,顯然有疊床架屋的問題。根據前述關於這兩項新增規定的立法意旨說明,在同法第一項約束中,對台灣地區人民、法人團體、非營利法人及其他機構與大陸地區對接對象所為合作行為,不得涉有政治性內容,而其合作行為,「….可能涵蓋其他條文規定之內容,例如商業性之合作行為,或聯合設立公司組織等….,其他條文已經規範之特定行認態樣,應優先適用該特定行篇之規定,尚非本條規範之範圍」由台灣主管部門特別以立法意旨區別適用法律條文的教示指導,可見第33條之1與第33條之2、第33條之3等對與大陸地區交流對象不得有涉及政治性內容之合作行為,是在本已有的各種限制規範中新增。其二,在目的與結果上看,這類對於台灣地區各學校、非營利法人、團體或其他機構等與大陸地區對接主體發展各種合作行為時,不得有政治性內容等的新增規範,其中關於政治性內容的文字,缺乏明確的定義與解釋,操作上絕對屬於非常模糊且不易確定的法律概念。根據行政法律的強制性與拘束的不對等性,主管部門掌握較高的解釋權力,在進行各種裁處與執行管制的過程中,非常容易導致對各種受規範行為的任意性與不平等性,更不論規範這類行為是否屬於必要且妥當。由此可見,全面性的否准或限制台灣地區與大陸地區交流主體間的交流活動中有政治性內容,應堪可認定是該次修法的理由與目的。總結這類相關規定的影響,可由以下幾個層面分別說明之。

  首先,上開針對兩岸交流合作不得涉有政治性內容的限縮條款,幾乎已遍及各種法律上的主體,涵括各種有可能進行兩岸交流行為的所有台灣地區行為人與對象。第33條之1第1項首先針對臺灣地區人民、法人、團體或其他機構,不得未經許可而與對岸對接單位進行涉及政治性之交流行為;其次是同條第二項則規定台灣地區臺灣地區非營利法人、團體或其他機構,不得與大陸地區相關對接的交流對象有涉及政治性內容的合作行為。再次則為第33條之3第二項對於台灣地區各級學校與大陸地區學校進行關於締結聯盟或書面約定之交流行為時,亦不得涉及政治性内容。由此統括的看,台灣地區個別人民、各種企業法人、非營利性法人、各種人民團體與其他機構,與各級學校,全部被禁止與大陸進行有政治性內容的互動。可見其受這些條款規範的對象相當全面,從個別人民遍及到各種機構,各種公私目的性質的法人與團體,都受到拘束,甚且已經遍及不具有政治色彩的主體,即一般民間團體。[6]例如中華民國旅行商業同業公會全國聯合會於2015年10月6日即獲得交通部觀光局警示性氣味強烈的行政指導函文,據函文中所載,主管部門認為台灣地區的旅行商業同業公會全國聯合會「查邇來觀光旅遊業相關團體或業者屢與大陸地區各層級之旅遊協會簽訂協議或備忘錄等合作行為,爰請依旨揭規定辦理,以免觸法受罰」。相信其他台灣地區與大陸地區交流主體,必定亦受到相同或類似的「指導意見」。

  其次,對於各種主管部門企圖全面限縮控制各種台灣地區交流主體,與大陸地區進行各種活動的趨勢,甚且可能超過法律規定的範圍,對不具法律上地位的主體強加限制,更可能實現寒蟬效應的效果。舉例而言,2017年3月間台灣地區曾發生有清華大學的大陸籍交換生提出「聲明函」或「承諾函」等文件,其內容所載稱:「本學校為純學術交流目的,不涉及一中一台等政治議題,特此聲明。」,是僅證明為純學術交流,不涉政治性議題的文件,詎料遭到部份「中央級民意代表」與教育主管部門負責人,認為該清華大學之文件恰恰抵觸前開第33條之3不得涉有政治性內容之規定,徒然引起波濤。

  據該事件所涉及的聲明文函,只是學校內部單位的「處」或「中心」所出具給單一陸生的文件,讓大陸地區學生可以拿著這份文件向他們的單位申請來台就讀或就學,所以只是以學生為主體所為的告知文件,自與第33之3條所規定之「法律主體」不符。因為據該條規範記載,必需是由兩岸學校間以締結聯盟或為書面約定之合作行為,學校提交給學生單方面關於入學後權益的通知書,是不可能屬於學校間以締結聯盟或為書面約定之合作行為的。[7]

  本案更為基本的問題是,據兩岸條例第33條之3,與其交流合作之行為及相類關的文字書面,應該是由足以代表學校的主管或部門負責人為之,其效果及於兩岸間簽定契約或協議的各式學校。上開清華大學的承諾書等文件,僅是由學校「處」、「中心」發給學生,這類單位並不符合亦不能代表兩岸條例中所提及的學校。既然係由非代表學校的下級單位,發給不具有交流性質的書面文字,依據法條規定,自無受到拘束之理。台灣地區的教育主管部門不細究此一法律構成要件的妥當性,對外宣稱有抵觸前開第33條之3不得涉有政治性內容之規定,在號稱為法治的台灣而言,至為汗顏。

參、限縮政治性交流效果與影響之省思

  除了從主體或構成行政部門執行上的要件有爭議外,拙文擬從規範的效果及其影響的視角來看這類條文的適用。

一、對大陸來台學人或文化交流人士限縮言論範圍,豈非涉及言論自由、思想自由及講學自由的侵害?

  台灣地區教育主管部門依照兩岸條例上開規定,發布關於大陸地區學者來台講學或參與教育活動的規範,其中規定,邀請大陸地區教育專業人士及學生來台從事教育活動,應秉持對等尊嚴原則,避免涉及政治性內容。台灣地區學術界則有多項不同意見,尤其集中在這類條款對言論自由的戕害。台灣實踐大學校長陳振貴認為,台灣地區主管部門所說的對等,等於是被大陸拉著往反民主自由的方向走。此一作法可能是為了國安理由,卻損傷了台灣的自由民主形象,尤其以思想言論自由為驕傲的台灣,竟做出如此限制。[8] 此外,世新大學校長吳永乾則說,如果是有大陸學人參與的學術研討會,研討內容卻包括「政治議題」,這樣算不算「政治性內容」?如果因這條規定讓學校擔心審查未過或受罰、辦活動不敢討論跟政治有關的學術議題,不但限制了台灣的言論自由,也侵害了大學自治與學術自由。[9]政治大學政治代理系主任認為,政治學系也常辦學術研討會議,邀對岸學者參與,這樣的學術會議「如何區分學術性或政治性?」或依教育部延展自兩岸條例的規定,這類研討會豈非根本無法辦理? [10]

二、任何性質、任何規模的交流活動,都不可能百分之百的屏除政治性議題。

  即便看起來最不具有政治色彩的宗教、藝文、學術活動,都免不了的無法完全排除政治色彩,從而可以被管理部門寬泛的認定是政治性內容,而進入了限制禁止的法律適用。前文提及台灣主管兩岸事務當局關於大陸地區學者來台講學或參與教育活動的規範,對大陸地區人士來台進行教育文化交流時,規定了包括「學術、教育或與學校體育相關之參觀、訪問、比賽、演講、領獎、示範觀摩、參加會議、擔任評審及從事傳習、研究、研習、講學、研修、教練、表演、展覽等」。[11]試問還有不在這些規範中的交流活動行為嗎? 而任何人可能在這些鉅細靡遺的列舉活動中完全屏除政治性內容,全部不提到一句一字與政治有關的思想與意見的表現嗎?此次的修法乃承襲自2008年的「大陸地區文教專業人士及學生來台從事文教活動審查要點」,十年來,審查要點內容從未提及政治相關詞彙,卻在此次修正中首次加入「避免涉及政治性內容」[12],顯然是依據兩岸條例前開限制政治性内容條款的延伸,意圖全面封鎖相關言論的一種管束。台灣地區管理部門無視長期以來相對自由的兩岸交流活動設定限制框架,在自栩為保障言論與表意自由的台灣社會裡,不能不謂是一種自相矛盾的行為。

[1] 台灣高苑科技大學專任助理教授,中山大學兼任助理教授,法學專長。台灣高雄市。

[2] 參台灣地區與大陸地區關係條例第4條之2。

[3] 參台灣地區與大陸地區關係條例第33條之2。

[4] 參台灣地區與大陸地區關係條例第33條之3。

[5] 參台灣地區與大陸地區關係條例第34條。

[6].參交通部觀光局觀業字第1043005216號函。該函件另轉送台灣地區其他所有觀光旅遊業之同業公會或協會,包括各旅行商業同業公會、各觀光旅館商業同業公會、各旅館商業同業公會、各民宿協會、台灣觀光遊樂區協會、財團法人台灣觀光協會。2015年10月6日。

[7]別抹紅「純學術交流」  (政治性?容定義)《中國時報A15時論廣場2017年3月7日》http://www.law119.com.tw/newdesign/compchina/personcontent.asp?idno=7166&ktop=%A7O%A9%D9%AC%F5%A1u%AF%C2%BE%C7&keywords=

[8] 教育部禁陸學者談政治,《聯合報2018年9月6日》https://udn.com/news/story/7314/3351407

[9] 教部修法避陸生,避免涉政治內容。《聯合報2018年9月6日》https://udn.com/news/story/6885/3351630?from=udn-relatednews_ch2

[10] 標榜民主自由,教育部卻明令大陸學人訪台避談政治《聯合報2018年9月6日》https://udn.com/news/story/7314/3351407

[11] 標榜民主自由,教育部卻明令大陸學人訪台避談政治《聯合報2018年9月6日》https://udn.com/news/story/7314/3351407

[12] 禁大陸學者談政治,教育部善意的提醒錯了嗎? 《東森新聞網,2018年9月16日》https://www.ettoday.net/news/20180906/1252889.htm