臺灣的民主深化與民主治理

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臺灣的民主深化與民主治理

李酉潭/政治大學國家發展研究所教授 

壹、前言

  臺灣自1996年舉行總統直選以來,一直被世界著名的非政府組織「自由之家」(Freedom House)評比為自由民主(liberal democracy),至今先後歷經了2000年、2008年與2016年的政權和平轉移,已成為華人世界中施行民主體制的重要典範。尤其是2016年的選舉結果,總統與國會多數的所屬政黨在臺灣第一次同時發生輪替,這乃是自臺灣完成民主轉型(democratic transition)以來首次發生的情境,被視為臺灣民主發展關鍵的轉捩點。從這之後,臺灣民主的運作開始展現出愈趨制度化、規範化的特性,且將更多的注意力放在民生議題。[1]當然,我們很難說這是因為臺灣的民主已經達到鞏固,所以自然而然產生的變化,但要說這是民主深化的一環,乃是為了邁向更先進的民主所必須歷經的過程,應該是毫無疑義。

  本文擬先就民主鞏固與深化的相關概念做簡述,再結合臺灣目前的發展情況進行討論,以展望臺灣民主深化的前景。

貳、民主鞏固與深化的概念意涵

  何謂民主鞏固?早期談到民主鞏固的概念多以Dankwart Rustow(1970)建構的民主化模型來看,所謂的民主鞏固被界定為民主的制度及習慣已經根深蒂固於政治文化之中,可見下圖:

資料來源:Dankwart A. Rustow, (1970), “Transitions to Democracy: Toward to a Dynamic Model,” Comparative Politics, Vol. 2, pp. 337-363.

  此概念進一步延伸指出,鞏固不僅僅是純粹的政治過程,而是也需要社會與經濟的變遷,且鞏固的最後階段乃是民主的制度與實際變成政治文化根深蒂固的過程(Sorensen,1998:46)。而如今雖然民主鞏固概念已經變成比較政治中最常使用的概念之一,但在民主鞏固意涵的明確性與一致共識上卻是缺乏的(Clarke and Fowerake,2001:175-178),所以,我們亦可以看到許多從不同的側重面向來討論民主鞏固的說法,總體來說筆者認為大致可以歸納為兩種:

一、價值面:民主成為一種共守的規範

  有學者認為,所謂的民主鞏固即是所有主要的政治行為者,包含政黨、有組織的利益團體或建置機關,皆認為除了透過民主過程外,並無其他獲得權力的方法,同時也沒有任何政治機構或群體可以否決藉由民選所產生的決策者及其採取的行動,民主被視為「當地唯一的競賽」(only game in town)(Linz,1990:156-158)。換言之,就是民主的規範與價值深入人心,成為政治精英與一般大眾共同的信念(Gunther et al., 1996)。

  Juan J. Linz與Alfred Stepan(1996:6)據此提出三項檢驗的標準──(一)在行為層次上:沒有重要的政治行動者投入可觀的資源試圖建立非民主的政權或推動分離主義,以實現其目標;(二)在態度層次上:即使有重大的經濟問題或對現任的領導者積怨甚深時,絕大多數的民眾仍堅信民主的程序與制度是治理集體生活的最適當方式;(三)在憲政層次上:無論是政府或者非政府的力量,都已慣於服從由民主過程所建立的明確法律程序與制度,以解決彼此的衝突。

二、實質面:政府治理的績效

  民主鞏固不單只是一種純粹的政治過程,還需要搭配經濟水準的提昇與社會結構的改變。一方面如果當非民主的國家在推動民主轉型後,卻帶來經濟的衰退、貧富的不均,人民是否還會一意地支持民主這個新興的政治體制,實令人質疑(林聰吉,2007:74);另方面只有社會中相關的努力,能夠依制度、架構與規範,建立起一種均衡狀態,民主體制的運作才會穩定(Przeworski,1991:26)。當這兩者同時進行時,方能讓人民感受到整體生活品質的改善,進而轉化成為支持民主政治的動機。

  此外,筆者認為Andreas Schedler(1998)所提出的觀點,乃是最具有代表性與討論意義。他以消極與積極來區分民主鞏固的概念,並提出四種層次的分類法來加以詮釋,也就是「威權體制」(authoritarian regime)、「選舉的民主」、「自由的民主」與「先進的民主」(advanced democracy)。他接著指出,我們認定民主鞏固概念的意義,必須考慮到我們站在什麼地方(where we stand,經驗性觀點),以及我們要達成什麼目標(where we aim to reach,規範性水平)這兩項因素。據此他提出了幾種民主鞏固概念設想的模型:

防止民主崩潰(preventing democratic breakdown

  防止「選舉的民主」與「自由的民主」快速死亡,倒退回原來的威權主義。避免民主崩潰,專心致力於民主體制長存下來,乃是民主鞏固的古典意義。

二、防止民主腐蝕(preventing democratic erosion

  防止「自由的民主」慢慢死亡。除了崩潰的危險,許多新民主政體必須抵禦民主衰敗的危險,避免民主逐漸腐蝕,導致「半民主體制(semi-democracy)」的發生。

三、完成民主(completing democracy

  從「選舉的民主」到「自由的民主」。民主化的完成需要去除威權主義的遺緒(legacies),而「自由的民主」必需有效地保證基本的政治、公民與人權方面的權利。

四、深化民主(deepening democracy

  討論民主品質從「選舉的民主」與「自由的民主」提昇到「先進的民主」之水準。2000年以前的拉丁美洲國家民主政體似乎缺乏先進民主國家的一些特質,無論在政府表現、公共行政、司法體系、政黨制度、利益團體、公民社會、政治文化與決策模式等方面,大多數拉丁美洲國家比起先進民主國家來說,仍然停留在「未開發」的狀態。

五、組織民主(organizing democracy

  民主鞏固的中性用法,要求比制度化民主的基本規則更多,它期望建立民主的特殊規則與組織,等同於「制度建立(institution building)」。尤其是現代自由民主國家所建立的大組織,例如:政黨與政黨體系、立法機構、國家官僚機構與司法體系等。

  歸結Schedler的觀點,他認為民主鞏固在本質上乃是一種目的論的概念(teleological concepts),這意味著民主鞏固的消極概念是關心民主穩定,並避免倒退,包括了避免民主崩潰(avoiding democratic breakdown)以及避免民主腐蝕(avoiding democratic erosion),也就是避免民主倒返回到「威權體制」;而其積極概念則是關心民主進展並提昇品質,表示民主的層次提升,包括從「選舉的民主」到更深層的民主,例如「自由的民主」或是「先進的民主」。

  不過在實務上,學界多運用易於判別的「雙翻轉測驗」(two-turnover test)。這種測驗的運用方式,乃是檢視如果在轉型期的初次選舉中掌權的政黨或團體,在此後的選舉中失利,並把權力移交給選戰中的獲勝者;然後,如果這些獲勝者又和平地把權力移交給次一屆選舉中的獲勝者,那麼,這樣的民主政權就可被認為是已經鞏固。雖然第一次選舉的翻轉常常僅代表著象徵的意義,但第二次翻轉可以說明兩件事情:1.一個社會中兩個主要的政治領導階層充分忠於民主制度,而且願意在選舉失利之後,交出其職位和權力;2.政治菁英和群眾都在民主的體制內運作,當民主系統發生故障時,其選擇是更換統治者,而不是改變政體。這體現了透過選舉選擇統治者是民主政治的精髓,唯有統治者願意依據選舉的結果而放棄權力,民主才是貨真價實的(Huntington,1991:266-267)。[2]

  至於民主深化,如果運用Shedler的模型應能得到更好的理解。從其目的論的角度來看,臺灣當前已經是「自由的民主」,但仍停留在組織民主階段,如何完成這項工程,成為「先進的民主」,就是民主深化的意義。根據Shedler的觀點,首要任務就是完善各種民主的特殊規則與組織。除了不斷精煉(refine)選舉、議會政治、政黨政治等程序性民主的機制,還有建構創制、公民複決及其他公民直接參與的管道,更要使政府的政策真正反應民眾的偏好,且強健民間社會與公民能力(陳敦源、黃東益、蕭乃沂,2004:39)。

  要完成這些工作,當然需要能有效發揮職能的政府,達到良善治理(good governance)的目標。良善治理其實是一種相對模糊的概念,用來描述一種規範性的理想管理模式(通常指國家),而要實現它需要一些特定的核心原則,包括課責(accountability)、透明(transparency)及參與(participation)等,這些原則和民主精神息息相關,因此可能也會有人說其實良善治理就是民主治理(democratic governance)。但可以肯定的是,民主治理是一種當代政府為因應治理典範,對文官體制結構與定位進行調整,甚至改造政府的角色與職能的規範性思維以及實際的規劃方向(Bevir,2006:426),以作為調和民主政治與公共行政的制度性安排(孫煒,2012:500)。接下來本文將對臺灣的民主治理發展情況略作介紹,再以之為基礎展望臺灣的民主深化。

參、臺灣的民主治理

  前述提到,要達成良善治理有一些特定的核心原則,包括課責、透明及參與,這些都與民主政治的精神有關聯,同時也彼此相聯繫。政府在選舉的機制設計中對公民負責;同時必須讓他們所有的行動都能讓公民知道,否則也無法受到負責的要求;公民和利益關係人(stakeholders)能夠透過管道(通常是選舉,但這不能是唯一的方式),進入到政府行動的決策過程。當中課責尤其重要,因為這是具有決策權力的政府加入市場與公民社會的運作邏輯及機制之後,尚能展現集體民眾意志的保證(陳敦源,2009:25-26)。為了讓政府的運作能夠蘊含這些精神,臺灣政府做了一些嘗試。

一、參與式預算(participatory budgeting

  所謂參與式預算,簡單來說就是由人民來決定一部份公共預算的支出,即對公共資源的分配扮演更直接的角色。藉由參與式預算施行的過程,一方面增加了公民對政府事務的參與度,另方面可更充分了解政府的作為,等同提升了透明度,更能據此機制主動要求政府執行特定政策,以對人民的生活狀況負責。如同學者Naomi Caiden曾言,立法機關藉由參與預算審查過程,對預算進行刪減、調整,甚至增加支出,其目的在於一方面要為人民看緊荷包,另一方面為人民爭取必要經費(Caiden,1990),如果民眾能夠參與這個環節,就可以讓民眾進入決策環節發聲與討論,讓民眾決定、追求社會正義的預算分配與民眾監督預算執行,此即參與式預算的精神(Wampler,2012)。

  臺灣從2014年地方選舉開始,現任臺北市長柯文哲在參選時首次提出了「參與式預算」的政見,在其上臺並實施後,除了臺北市以外,新北市、臺中市、高雄市,甚至連中央的文化部,都陸續展開了零星的參與式預算實驗,已經累積了一些經驗。基本上,參與式預算應該有幾個原則,分別是:(一)包容:參與式預算應該盡可能地鼓勵廣泛的公眾參與,尤其是在既有權力結構體系下無法發聲的群體,必須讓他們有機會可以來討論、決定公共資源的使用。(二)審議:參與式預算鼓勵公眾透過說理、學習、溝通和討論的過程,來參與公共預算的決定。(三)決定:參與式預算賦予一般民眾能夠決定公共支出優先順序的權力。公眾對候選的預算方案進行投票,得票最高的幾個計畫就確定成為公共預算的執行項目。(四)社會正義:參與式預算的推動,其實就假定必須改變傳統權力結構分配預算的模式,促成廣泛的參與、鼓勵不同聲音的對話,給予人民決定權力,才能讓公共資源的分配照顧弱勢群體,使境況較佳的人因而受益。[3]

  參與式預算看起來能透過擴大公民對公共事務的參與,來達到更多對公民的培力(enpowerment),將民主運作的精神與核心價值(如前述的課責、透明及參與)內化,以提升臺灣公民對民主政治的信念與社會上的民主文化,有助於臺灣的民主鞏固與深化,[4]不過,仍有一些挑戰需要面對。目前除了臺北市民政局主導下的行政改革外,多數的參與式預算皆採「標案」模式進行,也就是委託學者團隊或民間團體進行宣傳及組織。標案路線的主要優點,是使原本缺乏公民參與的某些委辦或補助案成為公民參與及審議的實作場域,對原本公務體系的衝擊也比較小。但標案路線的限制也很明顯,就是只能在外部「妝點」體制,案子結束後留下的東西有限。[5]從參與式預算的精神與其施行過程來看,無疑對臺灣的民主鞏固與深化有所幫助,但要如何調適,將之融入臺灣目前的行政體系以擴大其效果,還有待觀察。

二、公共政策網路參與平臺

  從擴大公民參與政府決策,以達到協助將民主原則落實到政府治理過程的這點來說,還有一項近年來較受到關注的做法,即公共政策網路參與平臺。隨著資訊與網路的發展,可以發現一般民眾已能廣泛應用資訊設備及網路表達對時事及公共政策的看法,甚至還形成了特定的網路社群。[6]不過,若僅停留在個別的意見發表,確實難以形成有效的政策參與,但也有人注意到,如果能將這些意見引入作為監督力量,得以有效促進政府為民服務的功能,因此開始有網路公眾意見串聯平臺的設計。較為著名的是美國白宮所設立的「We the People」連署網站。如果有任何人對美國政府運作的現況不滿,都可以在該網站上發起連署,只要在30天內連署人數超過10萬人,白宮就會發表一份正式的文件回應該訴願,並將之送到相關部門。這些訴願大多離不開對人權的維護、公民權利的行使以及外交政策等議題,例如對美國電子通訊隱私權法案的改革,或要求總統為他國迫害人權等事件進行譴責等。

  在臺灣,國家發展委員會就參考「We the People」的做法,在2014年「經貿國是會議」全國大會總結報告中指出:「針對公共政策議題,成立國家媒體提案中心,透過網路平臺披露政策訊息,強化公民監督。同時,建立網路社群參與的標準作業模式,或常態性的公民線上討論平臺。」隨後於2015年2月10日建置「公共政策網路參與平臺」作為全民參與公共事務的常設管道。平臺初期規劃提供「政策諮詢」、「重大施政計畫」、「國民提議」、「首長信箱」等4項網路參與服務,目前則略作調整為「提點子」(提供國民針對公共政策提供創意見解或政策建言)、「眾開講」(提供各部會近期正在規劃推動的政策資料,公開徵詢民眾意見)、「來監督」(提供年度政府計畫執行概況)、「找首長」(提供各部會首長電子信箱),並串聯網路、實體與社群多元管道,完善民意回應機制。

  公共政策網路參與平臺的目標就是「參與,讓臺灣變得更好」,「努力讓行政機關的政策計畫更加公開透明,並朝向公民參與及強化溝通之目標邁進,讓政府與民間的社會氛圍趨向信任之夥伴關係。」指出公民的參與「能讓政府施政更為周延,也是讓臺灣進步的動力」。[7]

肆、代結語──臺灣民主深化前景

  臺灣民主發展的繼續深化,筆者認為得以樂觀期待。從民主體制本身的發展來說,其本身只不過是個手段,維護普羅大眾的自由人權才是目的,臺灣如今對自由人權的保障落實程度甚高,已備受外界肯定。[8]

  從民主治理的涵義來說,最重要的就是將行政體系做出調適,以更好地結合民主政治的精神;而從民主治理的運作來說,則是「治理過程中蘊含民主」,也就是本文不斷提及的課責、透明及參與;以及「為了民主而治理」,即治理的最終目標是落實對公民各項權益的維護(Haque,2014:267)。綜觀臺灣近年在參與式預算、公共政策網路參與平臺的做法,可見已經愈來愈多地體現課責、透明及參與的原則,並讓臺灣公民在這個過程中得到訓練,培植出臺灣社會更成熟的民主信念與文化。

參考文獻

一、中文

李酉潭(2012),〈臺灣民主鞏固的挑戰〉,《新世紀智庫論壇》,第58期,頁7-11。

林聰吉(2007),〈政治支持與民主鞏固〉,《政治科學論叢》,第34期,頁71-104。http://dx.doi.org/10.6166/TJPS.34(71-104)

孫煒(2012),〈民主治理中準政府組織的公共性與課責性:對於我國政府捐助之財團法人轉型的啟示〉,《人文及社會科學集刊》,第24卷第4期,頁497-528。http://dx.doi.org/10.6350/JSSP.201212.0497

陳敦源(2009),《民主治理:公共行政與民主政治的制度性調和》,臺北:五南圖書出版股份有限公司。

陳敦源、黃東益、蕭乃沂(2004),〈電子化參與:公共政策過程中的網路公民參與〉,《研考雙月刊》,第28卷第4期,頁36-51。http://dx.doi.org/10.6978/YKSYK.200408.0036

二、英文

Bevir, M. (2006), “Democratic Governance: Systems and Radical Perspectives,” Public Administration Review, Vol. 66, No. 3, pp. 426-436.

Caiden, Naomi (1990), “Public Budgeting in the United States: The State of the Discipline,” in Naomi B. Lynn and Aaron B. Wildavsky (eds.), Public Administration: The State of the Discipline (London: Chatham House), pp. 228-255.

Clarke, Paul B. and Joe Fowerake (eds.) (2001), Encyclopedia of Democratic Thought, London and New York: Routledge.

Dahl, Robert A. (1998), On Democracy, New Haven. Conn.: Yale University Press.

Gunther, Richard, P. Nikiforos Diamandouros and Hans-Jurgen Puhle, 1996, “O’Donnell’s ‘Illusions’: A Rejoinder,” Journal of Democracy, Vol. 7, No. 4, pp. 151-159.

Haque (2014), “Rethinking Democratic Governance: Looking Back, Moving Forward,” in Gedeon M. Mudacumura and Göktuğ Morçöl (eds.), Challenges to democratic governance in Developing Countries (pp. 265-274), Cham : Springer International Publishing : Imprint: Springer.

Huntington, S. P. (1991), The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, Norman and London: University of Oklahoma Press.

Linz, J. J. (1990), “Transitions to Democracy,” Washington Quarterly, Vol. 13, No.3, pp. 143-164.

Linz, J. J. and A. Stepan (1996), Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore: John Hopkins University Press.

Przeworski, A. (1991), Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin America, Cambridge: Cambridge University Press.

Rustow, Dankwart A. (1970), “Transitions to Democracy: Toward to a Dynamic Model,” Comparative Politics, Vol. 2, pp. 337-363.

Schedler, A. (1998), “What is Democratic Consolidation?” Journal of Democracy, Vol. 9, No.2, pp. 91-107.

Wampler, Brian (2012), “Participatory Budgeting: Core Principles and key Impacts,” Journal of Public Deliberation, Vol. 8, Issue 2, pp. 1-13.

資料來源:作者整理自「自由之家」網站。http://www.freedomhouse.org/

[1]長期關注臺灣及兩岸議題的中國大陸學者,四川社會科學院政治學研究所的研究員郭丹就提出了這種觀察。他說,選舉議題過去較多聚焦統獨、藍綠議題,從2014年到今年的九合一選舉則可發現,候選人及民眾較多關注民生議題,自律性也更強。請參見繆宗翰,陸學者觀選印象:臺灣選舉制度化重民生,中央社,https://www.cna.com.tw/news/acn/201811200217.aspx?fbclid=IwAR259AprjHEqrgwEyjxnSpvCnnfhxbgNdGm1uINiKVif7p3Cij1CcH6VEWE,查考日期:2018/11/20。

[2]不過,雖然運用此「雙翻轉測驗」來作為檢驗民主是否鞏固標準的優點是相當明確清晰、便於判別,但缺點是難免流於狹隘與形式化,使其遭受不少批評。主要的批評有兩點:1.強調選舉的重要性只是對於民主政體的部分瞭解。因此,這樣的概念乃是比較政治分析不良的比較工具。隨著越來越多國家達到所謂狹義民主鞏固,這些南歐、拉丁美洲、東亞、東歐的國家均被視為朝向北大西洋的舊民主政治演進,這樣的概念恰巧與那些強調民主品質與民主類型的質化(qualitative)學者看法朝著相反方向而行。2.將焦點狹隘地放在持續性有效選舉的過程,反而忽略了民主轉型後經常發生的其他體制方面重要制度的轉變(Clarke and Fowerake,2001:176)。而就臺灣情況來說,表面上看來,臺灣已於2000年的總統大選完成了首次的政黨輪替,並隨後於2008 年進行第二次政黨輪替,似乎已經符合前述「雙翻轉測驗」的標準;但仔細觀察,由於立法院的大多數席次一直掌握在國民黨(泛藍)手中,縱然2000-2008年民進黨執政期間,民進黨(泛綠)依舊在立法院從未掌握過半的席次。換言之,在憲政體制不清楚的情況之下,臺灣都僅能算是「準民主鞏固」(李酉潭,2012:7),而隨著2016年國民黨第一次同時失去了行政權與立法權,國會第一次全面政黨輪替的出現方才能夠說臺灣在「雙翻轉測驗」標準中徹底完成第一階段。

[3]請參見文化部推展公民審議及參與式預算實驗計畫網站,https://2015cepb.com/關於參與式預算/認識參與式預算/,查考日期:2018/11/20。

[4]這也就是Robert A. Dahl所指出民主的三個關鍵性條件之一──民主的信念和政治文化(Dahl,1998:147-158)。

[5]此處相關討論可參見萬毓澤,〈臺灣當前的參與式預算概況:反省與前瞻〉,《巷仔口社會學》,https://twstreetcorner.org/2016/03/01/wanyuze-2/,查考日期:2018/11/20。

[6]以臺灣來說,像是早年在BBS平臺(ptt)就有特定的版塊以供討論政治(政治版、政黑板),近年Facebook的廣泛使用也催生了相關的討論區塊(如爆政公社)。

[7]請參見公共政策網路參與平臺網站,https://join.gov.tw/index,查考日期:2018/11/20。

[8]此參考自由之家的評比內容,歷年自由度變化可參見附件。特別是在2016年全面政黨輪替後,更進一步正視發展歷程中所造成的不公義並對其做出彌補等重大意義,使得許多過去對民主化進程有礙但停滯的議題和相關的政策又重新被提上議程。自2017年起,臺灣的自由程度已被評為最高等級的1。