特朗普上臺以來的美台軍事關係

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特朗普上臺以來的美台軍事關係

澳門大學  王建偉 杜礎圻

  美國總統特朗普自上臺以來,其外交政策都緊跟其「美國優先」的主張。在2016年美國總統大選之時,外界猜測如果特朗普當選,很可能會出賣台灣以換取大陸提供的利益。可是,在特朗普當選之日接了一通蔡英文的恭賀電話,就開始改變外界的看法。特朗普政府對台灣的政策,特別是在軍事方面,比前任奧巴馬馬政府來得積極。在北韓局勢有所緩和之後,特朗普向中國發動貿易戰,台灣對特朗普政府來說更有利用價值。

  特朗普上臺之初,由於其外交團隊還未成形,因此有機會讓他接聽蔡英文的祝賀電話。此舉打破了美台斷交接近40年以來的禁忌,不僅如此,特朗普還公然質疑為什麼要比一個中國政策所捆綁。這些事件都令到霎時令人有美台關係有驚人突破的遐想。然而,隨著特朗普外交團隊的穩定,特別是要中國協助解決北韓問題之後,特朗普政府的對台政策也回歸傳統,沒有重大突破。但即使如此,特朗普政府的對台政策始終都是比前任奧巴馬政府更為積極,特別是在與台灣的軍事關係上,有明顯的進步。

美台軍售略為改善

  從最簡單的美台軍售說起,特朗普上臺至今,美國對台灣進行了兩次軍售。雖然次數不算太多,但軍售內容及模式都比奧巴馬政府時略有進步。特朗普政府第一次對台軍售是在2017年6月29日,總金額為14.2億美元。以金額來說,14.2億美元並不算多。但有幾項軍售卻是需要注意。

  在2017年6月29日的軍售中,HARM高速反輻射導彈、JSOW聯合距外武器及Mk41垂直發射系統這三款武器值得重視。HARM高速反輻射導彈與JSOW聯合距外武器都是台灣一直向美國爭取購買的武器,而且都是攻擊性的武器。

  HARM高速反輻射導彈(AGM-88 High-speed anti-Radiation Missile)是一款空對地反雷達導彈,專門針對防空製作戰,射程可達150公里。AGM-88 HARM導彈自台灣採購F-16A/B之日起已經向美國申購,但都不得要領。雖然美國現在願意出售,但這次美國批准售台的型號是AGM-88B,是十餘年前生產的舊型號庫存彈,現在已經停產。但無論如何,AGM-88B對台灣壓制防空的能力都有提升。

  JSOW聯合距外武器(AGM-154 Joint Standoff Weapon)是一款空對地中程投擲滑翔炸彈,最低空合投放時射程為22公里,在高空投放時射程可達130公里。台灣購買的是AGM-154C型,配備GPS全球定位系統及紅外線等導引系統,可以令到台灣空軍的F-16戰機不必深入大陸領空便可以攻擊大陸沿岸目標。大大提升台灣空軍的對地作戰能力。

  事實上,這兩項軍售雖然反映了特朗普政府有意加強與台灣的軍事關係,但這兩款進攻性武器的出售並不代表美國願意突破性地支持台灣的國防發展。其實台灣目前已經有能力研發反輻射導彈及距外攻擊武器。台灣中山科學研究院所研發的天劍2A反輻射飛彈及萬劍距外攻擊導彈都接近完成開發,這兩者都是與AGM-88B反輻射飛彈及AGM-154C距外攻擊飛彈同類的武器。在美國的軍售政策中,如果美國因某種考慮而不願意出售一些武器給某個國家,而當該國能夠自製那類型的武器時,美國便會願意出售。台灣向美國爭取購買反輻射飛彈及距外攻擊武器,但美國認為出售這些攻擊性武器給台灣會影響兩岸平衡,因此一直不出售。但當台灣有能力自製這些武器時,美國之前的擔憂便已經不存在。因為即使美國不出售這些武器,台灣都能自製,對局勢有沒有影響。因此美國在這時便願意出售這些武器。所以,這次美國願意出售AGM-88B反輻射飛彈及AGM-154C距外攻擊飛彈給台灣是因為台灣有能力自製這類武器,而不是特朗普政府特別支持台灣的軍力發展。

  事實上,台灣軍方一度傳出不願意採購AGM-88B的消息,這是因為AGM-88B實在太舊,而自製的天劍2A反輻射飛彈也將會型成戰力。最後只是因為如果台灣拒絕購買這批AGM-88B,便難以爭取美國出售更先進,最新型號的AGM-88E。而且需要注意的是,即使台灣能自製這些武器,但都不能讓剛剛完成更新的F-16V掛載。因為美國不會開放其介面讓美製的F-16可以掛載台灣自製的武器。台灣自製的武器只能掛在於台灣自製的經國號戰機。但論載台能力,F-16V比經國號戰機更有能力深入大陸領空的。因此台灣才最終願意購買。

  而且美國這次出售AGM-88B及AGM-154C導彈的數量只是各50枚,數量不足以應付作戰需求。如果每一架戰機掛載2枚AGM-88B,那只有25架戰機能掛載,這樣的戰力僅能勉強應付第一波攻擊的要求。因此,很難說特朗普政府在台灣出售這兩款武器是明顯支持台灣軍力發展的表現。

  需要注意的軍售項目是Mk 41垂直發射系統。Mk 41垂直發射器是美國現役的海軍垂直發射系統,可以發射標準系列防空飛彈以至反潛火箭等一系列飛彈。垂直發射系統可謂現代艦艇的標準配備,但目前台灣海軍卻沒有任何一艘艦艇配備垂直發射系統。近年台灣推動「國艦國造」,正在研製其自己的作戰艦艇,也準備配備垂直發射系統。這次美國以直接商售模式出售Mk41垂直發射系統給台灣,就是支持台灣研製作戰艦艇的表現。以直接商售模式出售Mk41垂直發射系統給台灣,就是讓台灣把Mk41垂直發射系統整合到其自己研發的艦艇作戰系統中[1]。這樣對台灣自製作戰艦艇的研製具有里程碑式的助益。可以說,如果美國拒絕出售Mk41垂直發射系統給台灣,台灣自行研製作戰艦艇的進程將會受到極大的阻礙。這點可以視作特朗普政府願意協助台灣軍力發展的行為。

批准潛艇技術行銷許可

  2018年4月,美國國務院宣佈向美國軍工廠商發佈行銷許可(Marketing License),容許他們向台灣推銷與潛艇相關的科技。這是台灣宣佈要自製潛艇以來,美國政府首次正式表態在潛艇技術上放寬對台灣的限制。這對台灣的「潛艦國造」計劃來說是一大支持[2]

  台灣目前擁有四艘潛艇,其中兩艘美製茄比級潛艇服役已經超過70年,另外兩艘荷蘭製的劍龍級潛艇也服役將近40年。因此,台灣海軍的潛艇是急需替換的。2001年美國小布殊總統宣佈對台灣出售八艘柴油動力潛艇,但由於台灣立法院撥款受阻及國際形勢改變等種種原因,台灣還是未能成功採購潛艇。台灣的自製潛艇計劃「自製防禦潛艇」(IDS)在2016年正式編列預算啟動。然而,現代潛艇有一些關鍵系統,如戰鬥系統及聲納等,是台灣缺乏能力製造的。因此,一般認為台灣如果要成功自製潛艇,美國的幫助是必不可少的。這次美國批准行銷許可,算是對台灣自製潛艇計劃的一種幫助。

  自製潛艇是台灣目前一眾自製武器計劃中的重中之重。對於中國大陸可能的攻擊,潛艇對台灣來說是最可靠的不對稱戰力,可以拖延中國大陸的艦隊,甚至可以反過來威脅大陸的航運。因此,如果台灣自製潛艇成功,對大陸來說是一個大威脅。

  可是,美國發出潛艇技術的行銷許可,對台灣自製潛艇計劃目前來說只是很初步,沒有實質助益的幫助。這是因爲這次美國只是容許其廠商向台灣軍方推銷其科技(當中也涉及機密),並不等於美國一定要向台灣出售這些技術。就算台灣決定採購某間公司的技術,都要再次得到美國國務院的批准,該公司才可向台灣出售相關技術。批准行銷,並不一定會批准銷售。但無論如何,美國批准向台灣行銷潛艇技術,也算是開始了協助台灣自製潛艇的一小步。

軍售制度改善

  美國政府在2018年9月24日宣佈另一宗總價值3.3億美元的對台軍售案。[3]這宗軍售包括F-16我四款軍機的五年份標準航材零附件。這宗軍售牽涉的金額不高,而且只是一般的零件,其內容並不突出。但是其形式卻顯示美國對台軍售在模式上改變。這次美國政府對台軍售是以「逐案方式」處理,重新回到小布殊總統時代的做法。是美國對台軍售模式傳將出現改變,美國對台軍售模式可望回到小布希政府時期作法。但奧巴馬政府執政後期,對於對台出售的必須零件都採「化整為零」方式,將定期必須供售的「維持補保」軍品,分批以每宗少於5000萬美金,即低於美國法定須通告國會門檻的金額的方式出售給台灣,藉此迴避中國的壓力[4]。對於不能分割成5000萬美元以下來出售的軍備,奧巴馬政府則採「包裹式軍售」。在奧巴馬時期,都是台方提出需求,累積二至三年後,美國政府再統一將需求交由美國國會議決、總統批准售台武器的「包裹式軍售」。這種模式對美國有個好處,就是可以一次解決台灣需求,並且讓中方在抗議上也不用這麼頻繁。但「包裹式」軍售對台灣比較不利,這就是軍售可能遭遇的政治因素幹擾,例如美國政黨輪替時,新政府都會重新對前任政府已決定的軍售包裹重新進行審查,因此對台軍售會被拖延,增加對台軍售的不確定性。如今美方將「包裹式」變成個案解決,將可以增加台灣獲得美國武器的彈性,讓台灣有機會更快地獲得美製武器。總的來說,美台軍售模式的改變,重回小布殊總統時的模式,是美台軍事關係更進一步的標誌。

美國國防授權法

  自特朗普上任後,美台軍事關係中另一個備受關注的焦點是美國國會通過的「2019國防授權法」及「台灣旅行法」。2018年3月16日,特朗普親自簽署了在美國討論多時的《台灣旅行法》。由於該法案在美國參眾兩院通過,就算特朗普不簽署,也會自動生效。「台灣旅行法」的重點不止於軍事方面,而是全方面地鼓勵美國與台灣之間的官方交流,當中當然包括軍方人員的交流。而這條法案這被台灣方面認為是自1979年的《台灣關係法》以來,美台雙方在外交上的實質突破。而特朗普選擇親自簽署「台灣旅行法」,是要顯示其對美台關係的掌控[5]

  而在「2019國防授權法」中,關於台灣的部分有以下數點:

  第一,要求美國國防部長應與台灣相關部門協商,以提升台灣自我防衛能力。

  第二,要求美國國防部長與國務卿協商後,必須在法案頒布一年內,向國會相關委員會提交總體評估及擴大美台高階軍事交流與聯合軍事訓練,並且支持美國對台軍售與其他軍備轉移,特別是發展不對稱作戰能力。

  第三,加強與台灣的安全交流政策,包括與台灣進行實地訓練與軍演的機會,並基於台灣旅行法,促進美台高階國防官員與一般官員交流。

  第四,也是比較有爭議的部分,就是要求國防部長應考慮支持美國醫療船前往台灣訪問,作為年度「太平洋夥伴」(Pacific Partnership)任務的一部分,以改善救災計畫與準備工作,強化美台間合作。

  以上這些條文,證明瞭由共和黨控制的國會,比總統特朗普表現得更為親台。而特朗普也簽署了包含這些條文的國防授權法。

  可是,特朗普簽署了該份國防授權法案,並不等如他會切實執行。以目前的情況來看,特朗普政府根本沒有執行美軍艦艇訪台的跡象。而在「台灣旅行法」方面,美台官員其實也沒有真的大幅加強互訪。最多只是10月首次在台灣舉行的美台國防工業會議中,雙方參與的廠商及官產學界人員都比以往增加,從則面反映美台軍事關係正在升溫。

  總體來說,特朗普政府下的美台軍事關係可說是有一定的實質進展但沒有突破性的發展。從軍售項目上看,美國沒有對台出售主戰裝備,與以往比有小進步但分別不大。技術支援方面,美國只是批准了行銷許可,並沒有批准任何實質的技術出售,同樣是有小進步但沒有實質進展。美台軍事關係最多只是在模式上回到了小布殊時期的做法。而在法案中,如「台灣旅行法」及「國防授權法」,雖然特朗普是簽署了,但並沒有真的去執行,可以說只是表態而已。特朗普政府在中美貿易衝突中,也沒有大幅加強與台灣的軍事關係,可見其基本上也是遵守「一個中國」原則,維持中美關係的基本要素。

總結

  一般大眾可能感覺美台軍事關係大幅加強。但這個感覺與其說是美國加強與台灣的軍事關係,不如說是因為台灣蔡英文政府的大肆宣傳。以往,特別是在國民黨政府治下,台灣對美台在軍事上的交流都比較低調,以免招來大陸的施壓。但民進黨蔡英文政府一改作法,凡是美國有什麼對台灣有利的政策,台灣都高調宣傳,強調這是美國支持台灣的表現。蔡英文政府會如此處理是因為目前台灣是完全向美日靠攏,與大陸關係惡劣,因此需要突顯美台軍事關係。然而,目前美台軍事關係的實質遠沒有表面上那麼強。

  在可見的將來,特朗普必然會視台灣為一張牌,但是依舊會以「一個中國」為原則,小心處理美台軍事關係。在特朗普政府的治下,美台軍事關係會有小幅進展但沒有翻天覆地的變化。

[1] 川普首次對台軍售 8項433億. (2017, July 01). Retrieved from http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1115196

[2] Yeo, M. (2018, April 16). US State Department OKs license for submarine tech sales to Taiwan. Retrieved from https://www.defensenews.com/naval/2018/04/09/us-state-department-oks-license-for-submarine-tech-sales-to-taiwan/

[3] 聯合新聞網. (2018, September 26). 川普任內第二次 美對台軍售3.3億美元 | 軍事 | 要聞. Retrieved from https://udn.com/news/story/11311/3387275

[4] 美售3.3億美元軍機零附件》梅復興:美對台軍售推向正常化. (2018, September 26). Retrieved from http://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1234907

[5] The 2019 National Defense Authorization Act: Key Sections on Taiwan and China. (2018, September 26). Retrieved from https://sentinel.tw/the-2019-national-defense-authorization-act-key-sections-on-taiwan-and-china/