從「局」與「勢」看兩岸之交流與互動

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從「局」與「勢」看兩岸之交流與互動

中興大學國家政策與公共事務研究所教授 袁鶴齡

壹、兩岸關係發展歷程

  回顧過去兩岸關係的發展,可將其分為以下幾個階段。一、軍事對抗時期(1950年代):此時期兩岸分裂分治、衝突對抗;二、冷戰僵持對峙時期(1960~ 1970年代):在美蘇兩強結構下,兩岸關係雖緊張,卻沒有直接衝突對抗;三、交流開放時期(1980年代):中國大陸實施改革開放,而台灣也解除戒嚴,開放黨禁與報禁,老兵也可以返鄉探親,開啟兩岸交流之門;四、經濟互賴、政治對立時期(1990年代):在1991年台灣當局陸續設立國統會,通過國統綱領、訂定「兩岸關係人民條例」,成立海基會及陸委會,大陸當局也於同年底成立海協會,作為兩岸交流的對口,讓兩岸非政治關係的發展向前邁進一大步;五、一個中國 VS. 台灣獨立時期(2000~2008):台灣在政黨輪替之後,由於陳水扁及民進黨的意識形態治國,讓兩岸關係持續下跌,並終止了兩岸政府之間交流對話的管道;六、全面交往時期 (2008 ~2016):在國民黨馬英九再度執政之後,兩岸重新恢復協商與全面性交流,在兩岸制度性協商的平台上,兩岸簽署了包括ECFA在內的21項協議。只可惜,在馬英九過度柔弱、部分政策無法深得民心,及彰化大城鄉國光石化案、苗栗大埔案、洪仲丘案及太陽花等事件的無法有效處理,讓民進黨有了操作的空間。受到太陽花等社會運動的影響與民粹主義的操作,在2014年的地方選舉及2016年的總統及立委選舉中,民進黨皆大獲全勝,在地方不但掌控了過半的縣市,在中央更是行政、立法等權力一把抓。只可惜,再次由於意識形態治國及蔡英文領導失靈,讓兩岸關係的發展再次跌入深谷,深現在沒有最壞,只有更壞的情境中。

貳、兩岸經貿文化交流狀況

  從改革開放及兩岸恢復交流以來,兩岸貿易往來的金額就呈現持續成長的趨勢。表1及圖1說明自2001年以來,兩岸進出口狀況,其中顯示,尤其在馬英九執政之後,兩岸貿易往來量有明顯往上攀升的趨勢,而即使到蔡英文執政的第三次政黨輪替,在貿易金額上也沒有顯著減緩。從表1及圖1可以看出,雖然民進黨政府再次上台後積極以新南向政策取代西進,但這兩年下來,效果並不彰,兩岸貿易往來並未因民進黨政府改變政策而在趨勢上出現變化。

1:台灣對大陸貿易統計

資料來源:中國民國大陸委員會兩岸經濟統計月報No.307。 https://www.mac.gov.tw/Content_List.aspx?n=BF634E946ACD5EAA

圖1:台灣對大陸貿易統計

資料來源:中國民國大陸委員會兩岸經濟統計月報No.307。 https://www.mac.gov.tw/Content_List.aspx?n=BF634E946ACD5EAA

        觀光產業雖然並不是台灣產業發展的火車頭,但它卻是台灣地方發展的重要命脈之一。表2顯示了台灣每年赴中國大陸旅遊人數逐年增加,從1987年開始至2017年赴中國大陸人數已接近1千萬(2018年應以突破千萬人次)。表3顯示的是大陸來台人數,可以看得出來過去每年皆有成長,但自從2016年民進黨政府上台之後,來台人數呈現負成長,而造成這兩年台灣觀光產業的蕭條。

 表2:我國赴中國大陸旅遊人數

資料來源:中國民國大陸委員會兩岸經濟統計月報No.307。 https://www.mac.gov.tw/Content_List.aspx?n=BF634E946ACD5EAA

表3:中國大陸人民來臺人數

資料來源:中國民國大陸委員會兩岸經濟統計月報No.307。 https://www.mac.gov.tw/Content_List.aspx?n=BF634E946ACD5EAA

參、兩岸交流中的「局」與「勢」

  兩岸關係的發展明顯受到人與結構的影響,換言之,兩岸的交流與互動有著明顯「局」與「勢」的變化。從賽局(博弈)的角度而言,「局」乃是在一場賽局中,如何預測對方行為,以便發揮最有利的策略,而贏得想要的東西。因此個人、企業,或是組織及政府,需要了解自己與他方,以便設定最有效的互動策略。所謂的「勢」則是一種環境、氛圍或是一種限制,國際與國內政經環境、兩岸政經環境、及兩岸內部的政經環境皆可被視為是一種勢,至於行為者之間的特殊關係也可以被視為是一種勢。換言之,「局」是人,「勢」是結構,兩者相互影響,互為因果。

  在「勢」的變化上,有幾點觀察。一、兩岸的政經態勢由高度的封閉與對立,逐漸走向政治對立但經濟互賴,再走向在九二共識的基礎上全面交流,但從蔡英文上台,則再次走向敵對狀態;二、中國的崛起讓其更有信心走向國際,在戰略上更是利用一帶一路的政經工具,讓中國勢力往外延伸;三、中國崛起讓美國必須要防堵中國勢力的拓張,川普上台更不惜啟用貿易戰,逼迫中國接受美國的經濟規範,兩國貿易戰爭持續升溫。

  其次,在局的變化上,亦有幾點觀察。一、早期在中央集權統治及威權治國的時代,兩岸之間任何形式的互動,例如雙方政府階層,兩岸民間社會、企業與人民之間的流動皆不被允許。然而在全球化與民主化浪潮的衝擊下,民間社會、企業與人民則逐漸突破疆界的籓籬,並開始逐步較自由地擴大交流的廣度與深度。兩岸互動的行為者不斷增加,而組織、企業與人民的自主性逐漸擴大,而政府當局的自主性則相對減少;二、兩岸交流之初,台灣所擁有的優勢,如資金、技術、人才等,皆遠大於中國大陸,但隨著大陸的經濟崛起,並成為全球最大市場及最大工廠,而台灣在政治持續惡鬥,產業政策錯誤,讓台灣從亞洲四小龍之首變成亞洲地區經濟發展之末,企業、人才外移,經濟成長欠佳。兩岸此消彼漲,大陸籌碼激增,而台灣則是不斷流失原有的籌碼,如此一來,中國大陸政策選擇增加,而台灣則是喪失許多許選擇空間。此外,更由於蔡英文政府的意識形態治國,與親美、親日而反中的政策作為,讓台灣失掉了更多發展的契機。

  如果從賽局的角度來分析,在勢上可以區分為有利或不利兩岸交流發展的環境兩種選項;在局上則可區分為兩岸當局互動良好及互動不良兩項。將局與勢做為變項則可得到以下的一個2X2的矩陣模組,而出現四種狀態,分別是「情勢有利、互動良好」、「情勢不利、互動良好」、「情勢有利,互動不良」、及「情勢不利,互動不良」等四種狀態。

圖2:局勢矩陣圖

肆、兩岸經貿交流中的策略選擇

  在兩岸經貿文化交流互動中,最好的狀態是「情勢有利、互動良好」,即兩岸關係和諧,中國大陸經濟持續成長,全球政經局勢穩定,而兩岸政府間互動良好。在此種狀態下,彼此採取「合作策略」,截長補短,共創雙贏成為最佳選擇。如果局勢是「情勢不利、互動良好」,即大環境雖然不佳,但兩岸政府之間卻也還能有良性互動,則「讓步策略」即是不錯的選擇。馬英九執政時期,在九二共識基礎下與中國大陸進行交往,談判協商模式也從非官方走向向官方,從檯面下走向檯面上,積極簽屬各項協議,則屬於「合作策略」。如果兩岸政府間互動不良,但民間企業與民眾之間仍能建構起良性的互動,則在策略上仍可採取「讓步策略」,中國大陸的各項惠台政策,就是最好的例證。讓步不是示弱,而是等待局勢的改變,以求未來發展進步目標的實現。兩岸如果出現「情勢有利,互動不良」的局勢,則「競爭策略」則成為唯一選擇,而此將導致零和的結果。雙方認為情勢對己有利,因此彼此雖無互動,但仍企圖利用其他對己有利的籌碼,力圖一搏,現階段的兩岸關係即是一例。蔡英文政府自認美、日站在台灣一方,因此戰略上採取親美、親日、反中之作為。此外,為免受中國大陸在經貿上的牽制,因此採新南向政策以取代西進,並對兩岸互動交流進行諸多干預。最後一種狀態是「情勢不利,互動不良」,規避策略即成為唯一選擇,而雙輸則成為必然的結果。兩蔣時期、李登輝早期,及陳水扁執政時期皆屬於此種態勢,雙方既無往來,也無互動,讓兩岸關係跌入谷底。

圖3:局勢的策略選擇

  蔡英文上台之後,由於堅持台獨及反中的立場,而讓兩岸關係持續跌入谷底,在「局」的互動上出現極端不良的情況。另一方面,在「勢」的發展上,蔡英文政府認為在態勢上出現有利於台灣的情勢,因為美國是站在台灣這一方,透過與台灣的合作能圍堵中國。在此種邏輯的運作之下,蔡英文政府採取的是「競爭策略」。然而事實證明,這種零和式的策略並未能太台灣帶來新的格局與氣象。台灣依舊是政治擺中間,經濟放兩邊,文革式的政策作風並未替台灣帶來經濟發展,反而因限縮兩岸關係,讓台灣觀光產業遭受重大損失,而中美貿易戰爭,也讓台商遭受波及。另一方面,對於中國大陸而言,一帶一路突破了美國圍堵的戰略,而川普政府的保護主義及單邊主義雖逼迫中國大陸坐上談判桌,但是與中國大陸的貿易戰爭,美國並無法如願的要求中國大陸單邊的讓步,而自己卻能囊括所有好處。此外在兩岸關係上,由於民進黨政府不承認九二共識,雙方政府間的交流完全中止,因此讓中國大陸政府尋求與台灣社會接軌的機會,以創造更多中國大陸政府與台灣民間社會交流互動的契機。今年初,大陸中央政府公布的惠台31項政策,及地方政府全面的惠台措施,皆是對準台灣社會廣大的人民。因此當台灣採取「競爭策略」時,中國大陸卻改變了互動的對象,從政府轉而面對民間社會與人民,而採取了「讓步策略」,因為兩岸情勢雖然不利但是大陸政府與台灣民間的互動卻是良好,因此採取「讓步策略」是適切的選擇。

伍、兩岸未來互動交流的策略

  大環境的情勢肯定會影響到行為者籌碼的多寡,以及彼此之間的互動關係,而行為者對於大環境的判斷以及所採取積極的策略性作為,更能影響到最後的結果。當前大環境的趨勢確實有利於中國大陸,而不利於台灣,兩岸政府也因處理兩岸問題的立場不同,而失掉良性互動的契機。雖然如此,兩岸人民與企業之間的互動仍是熱烈地展開,尤其當台灣內部因政治意識的過度操作造成經濟欠佳,社會分裂,青年與人才出走,大陸宜採取讓步策略,以量的變化造成未來質的改變。中共中央與地方各種惠台政策的施行,皆是現階段兩岸關係互動的最佳策略選擇。

  台灣九合一選舉結束,國民黨在縣市首長及議員選舉上,可謂大獲全勝,無論是在縣市首長(國民黨15席,民進黨6席,無黨籍1席)或是縣市首長全國政黨得票率(國民黨47.67%,民進黨37.19%),皆遠勝於民進黨,再次出現地方包圍中央的態勢。人心思變,經濟更甚於政治,生活更甚於意識形態,韓流效應已說明台灣民眾不再將「九二共識」視為洪水猛獸,兩岸之間全面性交流已成為不可逆趨勢。因此,如何積極面對新的情勢及新的地方領導人,創造兩岸無限的可能,而讓彼此從現在的向「競爭策略」與「讓步策略」走向「合作策略」,將值得持續關注。