行政立法司法聯手糟蹋三則釋憲

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現任大法官會議的大法官。(摘自司法院大法官首頁)

中華民國一○七年十二月九日,對台灣二千三百萬的老百姓而言,是一個非常重要的日子,因為從這天起,攸關老百姓重大權益的都市計劃,只要你覺得政府單方面所擬定的都市計劃侵犯到你的權益,就可以依法提起訴願接續進行行政訴訟,保障自己應有的權益。換句話說,在這之前,都市計劃對你的強制處分,你是沒有訴願──行政訴訟的權利。

說起來,這個百姓基本權利的爭取路程長達四十一年,過程中具見行政部門與行政法院的傲慢、頑強抵抗以及民眾鍥而不捨的依法抗爭,才爭得這項基本民權,回顧這段歷史,真是血跡斑斑,讓人吐血。

大法官會議早在民國六十六年五月六日的釋字第一四八號即針對此事做出解釋,但語義含混,意思是針對都市計劃申請訴願的民眾可以提起行政訴訟。獲得大法官會議背書的民眾就以此釋憲再提行政訴訟。但是,行政法院依然在程序上就駁回,該民眾不死心,再申請釋憲,大法官會議在二年後的民國六十八年三月十六日做出第一五六號釋憲,也就是第一四八號釋憲的「補充解釋」,這次就說得很明確,「主管機關變更都市計畫,即具有行政處分之性質,自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」

大法官會議講得那麼清楚,但是,行政部門與行政法院就是看不懂釋憲文,一樣在程序上就駁回。事隔卅四年,有民眾在一○二年針對都市計劃提起訴願,內政部以都市計劃公告不是行政處分而不受理,當事人續提行政訴訟,經臺北高等行政法院及最高行政法院以公告屬法規性質,並不是行政處分,不得提起行政訴訟。

由此可見,行政部門與行政法院有多「牛」。如此公然違抗大法官釋憲的大膽作為,逼得大法官會議於一○五年十二月九日再次做出「第七四二號解釋」,這次不但講得更清楚,而且祭出落日條款,行政與立法部門需在兩年內增訂相關規定,如逾期未增訂,人民針對都市計劃的救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

明裡看,這條落日條款是對行政部門的下馬威,具體保障人民權益,但是反而讓行政部門多了兩年操作的空間,以及讓在這兩年內的都市計畫案不得提起訴願及行政訴訟,讓百姓多受折磨。

行政部門對這兩年的大限,不是無感,而是小心謹慎應對,儘量規避,不修法是一種章法,以免提前準用,趕在截止日期前搶先公告是另一種章法。墾丁國家公園管理處於民國一○六年啟動「墾丁國家公園第四次通盤檢討(簡稱「四通」)」,與都市計劃同樣性質的「國家公園通盤檢討」,經過營建署國家公園計畫委員會的審議,送內政部及行政院核定,內政部於一○七年十一月七日公告。亦即搶在一○七年十二月八日最後期限的一個月前公告,技術性規避此一釋憲文的用意甚明。否則以「四通」創制許多超越《國家公園法》母法的之建置,逾越法律授權之範圍與立法精神,以及關於人民之權利、義務者未能以法律規定,僅以位階極低之「保護利用管制原則」規範,處處明顯違法,一旦進行行政訴訟,恐難過關,所以搶在大限之前公告,以求便宜行事,不夠光明磊落。

這其中有待商榷的法理爭議如下:

第一、六十八年三月十六日的第一五六號釋憲與一○五年十二月九日的第七四二號釋憲,精神與重點條文完全一致,如果,行政部門不遵守第一五六號釋憲,事隔卅七年的第七四二號釋憲,就直接裁定都市計劃準用訴願法及行政訴訟法,不需另訂落日條款。

第二、如果,行政與立法部門在兩年內回應大法官會議,進行修法,那麼這兩年還有幾分道理,然而,行政與立法部門相應不理,兩年內無任何作為,那麼這個落日條款即無任何意義,形同作廢,於是,都市計劃準用訴願法及行政訴訟法的日程,應自一○五年十二月九日之次日即生效。

第三、行政部門充分利用這兩年的緩衝期趨吉避凶,為避開兩年後的自動生效,趕在截止日前搶先公告,前述「墾丁國家公園第四次通盤檢討」就是最明顯案例。相對的,落在這兩年內的當事人,若提出訴願與行政訴訟所引用的法源不是第七四二號釋憲,而是第一五六號釋憲,即避開兩年緩衝期不得提訴願的限制。而且第一五六號釋憲與第七四二號釋憲,精神與重點條文完全一致,甚且第七四二號釋憲文中強調,本次釋字為第一五六號的補充解釋,不是修正、否決一五六號釋憲。因此,應以第一五六號為主,民眾直接以此提出訴願,避開兩年的落日條款,就法理而言是合法、可行的。

第四、人民針對都市計劃的救濟準用訴願法及行政訴訟法之救濟,根本不用修法,那是認定的問題,只要認定都市計劃是一種攸關人民權益的行政處分,就適用訴願法及行政訴訟法,自然生效,毋須修法應對。

這場高水準的法理與法義之爭,尚有好戲可看。【臺灣公論報 記者/王精誠】